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林长宇律师,执业证号:13101201010601957。中华律师协会会员,现为北京盈科(上海)律师事务所律师。执业以来一直致力于房地产法、建筑工程法、经济商事法等民商法领域的研究及实践,擅长:房地产纠纷、建筑工程纠纷、经济纠纷、合同纠纷、公司法律顾问。

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推动中国式PPP发展的十大重点问题

中国革命成功的一个很重要的原因,就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国的PPP活动要想取得成功,也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念,与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。这次论坛叫“中国式PPP高峰论坛”,我认为这个题目非常好。借这个机会跟大家分享一下,我国PPP发展当中的十大重点问题,谈一点个人体会和感受。


中国革命成功的一个很重要的原因,就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国的PPP活动要想取得成功,也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念,与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。这次论坛叫“中国式PPP高峰论坛”,我认为这个题目非常好。借这个机会跟大家分享一下,我国PPP发展当中的十大重点问题,谈一点个人体会和感受。

01

推行中国式PPP,要准确把握PPP模式的核心要义

一是平等协商。PPP的原意,是公私合作伙伴关系,也就是说政府方和社会资本方应该是平等的关系。传统的管理体制下,政府高高在上以“管”为主,PPP模式当中你要和社会资本方平起平坐,大家共同协商。

二是长期合作。大家经常说PPP是一次婚姻,而不是一场婚礼。婚礼热热闹闹但时间很短,而婚姻则要过上几十年,这么长的时间中磕磕绊绊很难免。因此,从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。

三是利益共享。政府代表社会公众,主要追求社会公共利益,包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲,他们不是慈善家,首先要赚钱,因此要保证社会资本方合理的投资回报。

四是风险分担。大家既然是利益共享,按照责权利相对等的要求,就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样,政策和法律风险更多的由政府方来承担,商业运营风险更主要的由社会资本方承担,不可抗力的风险由双方共同承担。

02

推进中国式PPP,要注重选好适合PPP模式的项目

去年5月份国家发展改革委建立了自己的PPP项目库,根据我们对项目库当中已经落地项目的分析,更适合推进PPP模式的项目大概有三个特征。

1、规模要适度。从我委推介的PPP项目签约情况看,总投资在10亿元以下的项目占73.5%,也就是说,投资规模不是很大的项目更适合做PPP。经济相对不是很发达的地区做PPP,不要贪大求洋,可以先从规模相对较小的项目做起,积累经验后再逐步推广。

2、收益稳定。根据我们PPP项目库的签约情况,污水垃圾处理项目占比是31.6%,供水供热燃气项目18.5%,铁路公路港口项目占比11.6%,这些领域的项目都具有比较稳定的投资回报机制,项目本身能够产生现金流。

3、条件成熟。推行PPP模式,应该选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上,做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作,才能保证项目的顺利推进,否则欲速则不达。如果前期只求快,项目本身不成熟,在今后的实施当中就会出现各种各样的问题和纠纷。

03

建立合理投资回报机制

这一点是非常关键的,相关内容以前我在不同的场合讲过,今天借这个机会还想重复一下。PPP项目的投资回报过低,社会资本和金融机构都不会参与;投资回报过高,则会加重政府和公众的负担。因此,合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。

1、合理确定价格和收费标准,适当延长运营年限。对于使用者付费的项目,价格和收费标准的小幅调整,就可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大的影响,因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。此外,交通、能源等重大基础设施项目的前期投资非常大,进入正常运营阶段之后,运营成本是很低的,你让社会资本方经营20年还是30年,对它的投资收益影响很大。现在很多交通项目仅靠项目本身的现金流难以完全覆盖投入,需要政府补贴,如果能适当延长运营年限,则可以提高投资收益,减少政府补贴。

2、积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目,由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司,政府的股权可以少分红、不分红,以此来保证社会资本的收益。根据有关专业机构统计,2014年到今年的9月份,各地已经公示中标候选人的有1020个项目,已经成立项目公司的有355个,355个项目当中,政府采用股权投资方式参与的项目262个,占比是74%。说明这一方式在现实当中普遍采用。大家也知道,英国推行PPP模式比较成熟,但也有一个发展阶段,从PFI演变到PF2,很大的变化之一就是PF2阶段更强调政府的股权投入,以此来降低社会资本的压力、提高它的收益。

3、通过适当的资源配置,如提供土地、完善配套基础设施等,提高PPP项目回报水平。

4、充分挖掘PPP项目本身的商业价值,这一方面现在重视的还很不够。例如,北京的工体和鸟巢都是大型体育场馆,工体周边的商业设施非常发达,就是私营企业与工体签订承包合同,二次开发后转租给餐饮娱乐企业。但是反观鸟巢,规模很大,名气很大,可利用的空间非常多,但是到了晚上冷冷清清,没有把这个项目本身的商业价值充分挖掘出来。从另外一个角度,鸟巢在北京处于很好的地理位置,这么宝贵的土地资源,没有得到充分的利用。

5、鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本。我们为什么推行PPP,很重要的内容之一,就是通过引进私人资本,利用他们的专业管理水平、灵活的管理机制,降低项目本身的运营和投资成本。这样的话政府才能少掏钱,私营企业也能多赚钱。现在PPP项目当中有一个倾向,越来越多的财务投资者或者单纯的施工企业来做社会资本方,如果你只有施工能力、只有财务投资能力,不考虑项目本身的运营,项目建成之后怎么办?能不能通过专业化的管理来降低成本、提高效率?对这一问题要高度重视。

6、正确选择项目融资模式,降低融资成本,提高资金使用效率。

7、通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时,适当安排政府财政补贴,推动项目实施。

从实践看,好的PPP项目可以借助丰富的投资回报渠道,让政府少掏钱、不掏钱。要找市长,更要找市场,向市场要回报。

04

精心确定项目的融资方案

现在有一个词叫“资产荒”,也就是说,好的项目越来越少,这也是为什么很多金融机构愿意参与PPP项目的一个重要原因。现在金融市场上资金供应量比较充分、资金的成本在下降,另外,各种金融工具、金融产品很多,融资方式也日益多样化。除了银行贷款,还有信托资金、各种投资基金、保险资金,以及企业债、公司债、中票等。各类资金的偏好不同,成本也不一样。对PPP项目来讲,一个很重要的特点就是收益不会太高,但是收益稳定、风险小。这样的话,我们在各种繁多的金融产品当中,怎么样做一个合理的组合,既适合PPP项目本身的特点、又能够降低项目的融资成本,就非常重要。这就要充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用,请他们帮助设计项目的融资方案。现在也有一种情况应当重视,PPP项目当中出现了一种恶性低价竞争趋势,比如说有一个水环境治理项目,有的社会资本方报的投资回报率只有2.5%,连融资成本都覆盖不了,怎么保证项目的正常运行?不是说回报率越低越好,要当心后面的“陷阱”。精心确定项目融资方案,选择合理融资方式,是保障PPP项目非常关键的内容之一。

05

签订规范的合同文本

PPP项目参与主体较多,项目运行时间较长,涉及因素复杂,各方的权责利关系,最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷,解决问题最重要的保障就是合同,因此合同规定的越细越好,尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中,并做出明确规定。否则的话前期工作太快,合同定的过于简单,会为今后的运营埋下隐患。一个好的PPP项目合同应该解决三个方面的问题:一是互信问题包括政府和社会资本方双方建立互信;二是保障各方的权益,例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款;三是明确出现分歧时候争议解决的方式,保障项目顺利运行。

06

建立多元化的退出机制

PPP项目运营时间很长,至少十年以上,将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。这么长的一个过程中,很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不会调整,很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要想办法提高PPP项目的资产流动性。如果PPP项目资产流动性比较低,它对资本的吸引力也就比较弱。要提高社会资本的参与,就要尽可能提高PPP项目的流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合,依托产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道,这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

07

重视鼓励和引导民间投资参与PPP项目

2010年国务院发布了民间投资36条,此后民间投资一直保持较快增长,占固定资产投资的比重稳步上升。今年开始民间投资增速大幅下降,原因是多方面的,除了宏观经济环境因素外,民间投资在进入基础设施领域时仍存在各种制约和障碍,特别是社会上普遍认为民营企业参与PPP很困难。但是经过分析调研,实际情况与我们的想象或者社会上的一般印象有一定出入。据有关研究机构统计,截至9月24日,共有1020个PPP项目公示中标候选人,投资总额1.73万亿元,其中民营企业牵头中标或者单独中标的项目561个、占55%,其余为国企,共459个、占45%。规模比较大的PPP项目中国企占主要地位,规模比较小的项目中民企占的比例更高。民营企业PPP项目数量比较多,投资规模相对比较小。

今年夏天的时候,全国工商联评比了2015年度民营企业500强,同时发布了民营企业500强参与PPP项目建设的有关情况。2015年和2014年相比,民营企业500强参与PPP项目的数量从2014年的58个增加到2015年的98个,没有意愿参与PPP项目的企业数量从242个下降到99个,说明现在很多大的民营企业对PPP也是非常感兴趣。这是民营企业参与PPP项目基本情况。为更好地鼓励民营企业参与PPP,可以从以下几个方面入手。

1、构建亲清新型政商关系。这是鼓励民营企业参与PPP项目的基础,做好工作的基本。

2、树立平等合作和一视同仁的观念。政府和社会资本方合作的时候,尤其和民间资本合作的时候,一定要放下身段平起平坐。我们经常讲要转变观念,我觉得首先要转变“官”念。

3、要尽可能采取公开招标的方式,为民营企业参与PPP招标提供方便之门。合理设定投标资格和评标标准,消除隐性壁垒,保证一视同仁、公平竞争。

4、充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。国有企业长期从事基础设施的投资建设,经验比较丰富,技术水平比较高,企业规模比较大,融资能力比较强,金融机构也更愿意提供融资支持。外商投资企业管理经验和技术水平可能会更高,可以把国外最先进的管理经验和技术引到国内。民营企业的机制更灵活,效率更高,创新能力更强,更有活力。建立合理投资回报机制当中很重要的一点,就是要提高管理效率,通过创新降低运营成本,我觉得可能民营企业这方面能力更强。在推进PPP的时候,要根据不同行业不同类型项目的特点,吸引不同的社会资本参与。

5、采取多种方式鼓励民间投资。现在一说鼓励民间投资参与PPP项目,好像就是把某一个项目交给独立的民营企业投资运营,这是PPP项目吸引民间投资一个很重要的方式,但绝不是唯一的方式,至少还有其他三种方式可以考虑。

一是在PPP项目当中推动混合所有制。组建国企、民企、外企共同参与的项目公司,发挥不同企业的比较优势,共同推动项目顺利建设、运营。

二是可以把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来,以股权投资等方式投入到PPP项目,也是一种很重要的民间资本参与PPP的方式。

三是鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目。单独的某一个民营企业在专业水平上可能有缺陷,投资建设PPP项目竞争力不够强,如果具有不同优势的两个或者几个民营企业联合起来,组建联合体,优势互补,投资PPP项目成功的概率就会大很多。

08

建立联审机制,发挥部门合力

对PPP项目的管理往往涉及多个部门,包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求,尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制,充分发挥部门合力,共同推进PPP项目顺利实施。

09

大胆创新,灵活运用各类模式

去年8月底9月初,我们曾去英国和法国考察学习PPP的有关情况。在英国基础设施管理局,给我们介绍时有一句话我印象很深刻,他们说:从最广泛的意义上来说,PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作,包括协同工作、共担风险来提供基础设施和公共服务。

另外,还有一句话也很重要:PPP模式并不是全球标准化的,每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计,用以补充其他公共采购和公共服务交付方法,根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。

我们推行中国式PPP,关键是要掌握PPP的精髓和要义,在这个基础上,要根据不同行业不同地区不同项目的特点,因地制宜、因事制宜,充分发挥我们的主观能动性,设计出最具针对性的PPP模式,这样的话才能更好的达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质我们不能违背,基本要义要遵守,但具体模式可以灵活多样。

PPP是什么?是个理念,在符合基本要义前提下,可以发展创新多种模式。实际上,PPP的一些具体模式,包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等,都是在实践中不断发展出来的。我相信,在我们国家的PPP发展过程中,一定会产生具有中国特色的PPP模式。所以,要与时俱进,大胆创新,要走前人没走过的路,不要过多拘泥于某一种固定模式。

10

推行中国式PPP要脚踏实地,行稳致远

现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得,越是这个时候,头脑越要冷静。推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是脑要冷,头脑要冷静,不能急于求成,一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就越会受到影响。

从微观上来讲,要认真负责地把每一个项目搞好。从宏观上来讲,要循序渐进,稳扎稳打,及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以,我们要不忘初心,砥砺前行,脚踏实地,行稳致远,只有这样才能使中国式PPP走的更好,走的更远。


(本文系作者12月1日在陕西西安举行的“中国式PPP高峰论坛”上的主题演讲,已授权“星空建设法律瞭望”刊发推送。)

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