房地产宏观调控政策下法院审理房产买卖违约案件的审理思路

一、关于房地产宏观调控政策的法律定性

对于房地产宏观调控政策是否均影响民事法律关系，一般认为应当区分倡导性政策与强制性政策。对于倡导性政策，仅为行政机关对房地产交易秩序的指导，不具有具体的法律效力。对于强制性政策，应当区分管理型强制性政策与效力型强制性政策，对于违反管理型强制性政策的，仅为违反公法上的义务，并不介入私法领域。但政策毕竟不同于法律、行政法规，对于违反效力型强制性政策的民事行为，是否应当等同于《合同法》第52条第5项所指的“强制性规定”以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第14条规定的“效力性强制性规定”呢？对此问题，实务界与理论界的主流观点存在十分显著的分歧。

理论界有观点认为，从主体角度考察，房屋限购令涉及不动产所有权以及不动产交易，按照《中华人民共和国立法法》第8条的规定，此类涉及民事基本制度的事项只能由全国人大或其常委会制定法律，中央及各地人民政府以“通知”“实施意见”等政府规范性文件限制公民购买房屋，主体上是不合法的；从内容来看，房屋限购令是对民事主体不动产物权和缔约自由权的直接侵犯，依据合同法，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。限制购买房屋，对于房屋所有权人（包括开发商和二手房所有权人）来讲，其处分房屋的权能受到了很大的限制。对购房者来说，其缔约自由也因此受到千预而实际丧失。此外，依照合同法，只有违反法律、行政法规强制性规定的合同才归于无效，违反限购令的房屋买卖合同并不属于此种情形，因而，房屋登记机关以房屋买卖合同违反政府限购命令为由而拒绝登记，是不合法的。也有观点认为，限购令从性质上看主要是属于一种经济政策，它的内容不仅构成了对《物权法》《价格法》等法律制度的违背，而且其作为一种抽象行政行为违反了行政法的比例原则，也过度干预了市场主体的自主交易行为，因此有必要将限购令纳入司法审查范围，加强对相关责任主体的规制。更有学者对限购令的合宪性提出多方面的质疑：（1）限购令的低位阶决定了其没有资格限制公民处分自身合法财产的权利；（2）限购令以户籍作为限制手段明显违背宪法的法律面前一律平等的原则并侵犯公民的迁徙自由；（3）限购令以政策征税违背了公民依照法律纳税的宪法规定；（4）部分地方政府办公厅在实施限购令的过程中违法设定行政许可。

司法实务界则极力回避从概念或逻辑的角度对房地产调控政策进行清晰明确的定性，既然宏观调控政策是中央和地方政府对房地产市场宏观经济形势研判后作出的重要公共决策，在经济社会活动中指引着市场价值判断的基本方向，则其必将影响民事审判的理念、机制和方法。概念上的自圆其说或者逻辑上的“自洽”从来都不是并且将来也不会是司法所追求的主要目标。我国民事审判在方法上历来注重政策考量，房地产政策以社会公众为对象、以社会整体福利为内容，原则性较强，在房地产新政案件中司法机关更多地注重利益衡量，重视裁判结果形式合理性与实质合理性的结合，用柔性的方式实现矫正正义。司法实践中，一方面，通过颁布实施司法文件及时回应政府部门发布的各项房地产政策，确保中央和地方政策的有效落实；另一方面，房地产政策只有实际适用于民事审判才能显现其生命力，为贯彻房地产政策人民法院在审理案件时在特定情形下赋予房地产政策“法的效力”甚至高于法律、行政法规的效力的做法，其实也可能借由“公序良俗”等法律原则的规定实现政策与法律之间的对接。

然而，房地产新政是国家行政机关颁布的行政性决定，具有原则性、调控性、应时性、有限性等特征，对房地产政策的违反并不必然导致私人经济关系的变动，房地产政策司法融入存在一个“入法”和“出法”的过程，其理性限度要求遵循法律的基本原则与精神，符合正当程序和社会公共利益。第一，房地产政策应当由有权的机关公布，符合政策公布的形式要件，未经公布的内部文件不能适用。房地产政策包括中央政策、地方政策和行业政策，对于中央政策在特定情形下可以直接引用，对于地方政策和行业政策只能参照适用。第二，政策不具有溯及力，对于房地产政策发布前的行为不适用经济政策调整。第三，房地产政策发生变动后，新政策应当代替之前的政策。房地产政策因修改终止或者自然消亡的，应当不再予以适用。第四，要符合社会公共利益原则。

综上，经济政策是否从法规效力的层面上影响民事法律关系实则是一个法律解释的问题，即对社会公共利益如何理解的问题，我们认为，在房地产市场上，社会公共利益表现为保障房地产市场的理性稳定和促进房地产资源的有效配置，因此，对于保护社会公共利益的房地产宏观调控政策，司法实践中可以赋予其较强的类似于法规的效力。

二、房地产宏观调控政策对房屋买卖合同效力的影响

调控政策实施后，一种情况是，因买受人隐瞒其属于限购对象的身份情况通过虚构事实情况订立的合同是否有效？如果因违背调控政策而无法继续履行，出卖人请求依法变更或撤销合同并要求对方当事人承担其因此所受损失的，是否应当予以支持？另一种情况是，双方当事人均知道或应当知道订立的合同违反调控政策的强制性规定，一方当事人请求确认合同有效、继续履行的，可否支持？或者，实际买受人为规避限购、禁购政策，以他人名义与出卖人订立合同并办理房屋权属证书后，以其系实际买受人为由，请求确认其为房屋产权人的，能否支持？以上问题均涉及房地产宏观调控政策对房屋买卖合同效力的影响。

如上文所述，对于保护社会公共利益的房地产宏观调控政策，司法机关可以赋予其较强的类似于法规的效力。但就上述问题，司法实践中往往回避对合同效力直接做出明确的“要么全有，要么全无”的判断，通行的做法是综合考虑当事人的主观过错与合同履行的客观可能性，通过“可撤销”、“合同目的落空情形下的解除权行使”或“事实或法律上无法继续履行”等《合同法》上其他工具性途径，以保证审判结果与宏观调控政策目的一致。不过，也存在直接对合同效力进行评价的司法观点，主要包括：

（1）合同主体不适格。房地产新政出台后，对于属于限购范围的当事人签订的房屋买卖合同，由于主体不适格，原则上认定为无效。

（2）标的不合法。2010年4月22日住建部出台的《关于加强经济通用房住房管理有关问题的通知》明确，在取得完全产权前，经济适用住房购房人只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途。因此，经济适用房属于不完全产权，在取得完全产权的期间限制转让。2010年4月23日住建部联合民政部、财政部出台的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》明确，对骗取廉租住房保障，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，可收回廉租住房。因此，对于在一定期限内转让经济适用房、公共租赁房屋的，由于标的物属于被限制转让的对象，一般应认定合同无效。

（3）房地产销售中存在价格欺诈、哄抬房价及违反明码标价规定等行为的，买房人可以撤销房屋买卖合同。

（4）违反法律、行政法规的规定。房地产新政实施后，除前述情形外，当事人主张房屋买卖合同无效的，应当以是否违反法律、行政法规的规定为效力判断依据。房地产新政实施后，当事人违背房地产强制性政策订立的买卖合同，当事人请求按照合同承担违约责任或赔偿损失的，不予支持。

三、房地产宏观调控政策对房屋买卖合同履行的影响

调控政策实施前订立的合同约定以按揭贷款方式付款，现买受人确因首付款比例提高、不能办理按揭贷款等导致合同无法继续履行，可否请求解除合同？出卖人起诉或反诉请求买受人继续履行合同、承担违约责任或适用定金罚则的，可否支持？此类纠纷系房地产宏观调控政策实施以来实务中出现最为频繁。就“限购令”等房产新政的法律定性，有人认为，政策调整导致买房人无法履行合同，应该属于不可抗力；有人认为，政策调整属于情势变更，购房人退房可不承担违约责任；也有人则认为，政策调整既不属于不可抗力，也不属于情势变更，判决解除合同会纵容不诚信行为。因此，对宏观经济政策的变化进行正确的法律定性是处理好此类纠纷的前提。

目前各地司法机关已经达成的基本共识之一是，首先，“限购令”不属于不可抗力。《合同法》第117条第2款规定：“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”由此可见，构成不可抗力的客观情况要同时具备“不能预见”、“不能避免”、“不能克服”三个特点，缺一不可。此次调控虽然空前严厉，但自2009年以来房价过快上涨已成为公知的事实，政府遏制房价过快上涨的意愿也是明确而坚决的，一系列房地产宏观调控政策的发布是一脉相承的，这种情形下，至少不能够说“国十条”等限购令的发布是不可预见的。其次，把“限购令”定性为情势变更事由，进而直接适用“情势变更原则”进行调整也不合适，一般应认定属于《商品房买卖司法解释》第4条、第23条所规定的“不可归责于当事人双方的事由”。情势变更原则作为一个衡平性原则，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第26条首次做出了规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人有权请求人民法院变更或解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”而“限购令”等国家政策的出台对房屋买卖合同的影响却主要体现在强制房屋买卖双方变更合同条款，而这些变更了的条款对于双方来说都是必须接受、没有商量余地的。尤其需要指出的是，国家政策导致的条款变更，会直接导致买房人的不能履行，或者因贷款利率的大幅提高而间接提高购房成本，这两种情形中的无论哪一种都直接改变了合同订立时的合意基础，此时的合同也与双方达成的合意相去甚远。

主流观点认为，在无特别约定的情况下，一般不得以贷款成数变化等政策原因为由主张解除房屋买卖合同。法院审理此类案件时通常强调要符合政策调控的基本导向，而国家政策调整带来的交易风险，并不属于一般性的商业风险，其后果不应该由合同任一当事人单方承担，否则就是不公平的。在此基本审判理念下，往往倾向于赋予合同当事人以选择权，当事人可以选择履行经政策调整变更了的合同，也可以选择解除原合同，这样才能体现公平原则。

其实，《商品房买卖合同司法解释》第23条已经对类似情况作出了规定：“商品房买卖合同约定，买受人以担保贷款方式付款、因当事人一方原因未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，对方当事人可以请求解除合同和赔偿损失。因不可归责于当事人双方的事由未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，当事人可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款本金及其利息或者定金返还买受人。”该条即明确规定了由于国家信贷政策变动，不能按买卖合同约定的首期款以外的余款向银行贷款并订立贷款合同，导致房屋买卖合同不能继续履行的，买方可以请求解除合同并且不承担违约责任。从目前情况看来，在房产新政背景下适用该条规定处理相关纠纷仍是适当的。

四、房地产宏观调控政策对商品房屋认购合同效力及履行的影响

住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》明确，对于未取得预售许可的商品住房项目，房地产开发企业不得预售，不得以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向买受人收取或变相收取定金、预订款等性质的费用。出卖人违反前述政策规定，在起诉前未取得预售许可，或者起诉前已经取得预售许可，但认购、预订、排号等行为未得到买受人书面确认的，买受人请求返还定金、预订款等费用的，应当予以支持。出卖人主张买受人承担违约责任或按定金罚则处理的，不予支持。在起诉前已经取得预售许可，认购、预订、排号等行为经买受人书面确认，但双方没有订立商品房买卖合同的，买受人请求返还定金、预订款等费用的，应当予以支持。对于定金部分，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法理若干问题的解释》第4条规定，因当事人一方原因未能订立商品房买卖合同的，应当适用定金罚则的规定。因不可归责于双方的事由导致买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人。

五、因国家房贷政策调整导致房屋买卖合同解除情形下违约责任的承担

合同解除并不意味着当然免除违约责任。对于因国家房贷政策调整导致房屋买卖合同解除，购房人应否承担违约责任的问题，司法实践中可以区分不同情况采取不同的处理思路：合同对贷款风险有约定的，按照约定处理。例如，当事人在合同中约定，若因购房人自身原因，或因银行贷款政策变化，导致购房人申请的贷款额度获银行批准不足或贷款不予批准，则购房人应在接到出卖人通知之日起15日内，将不足部分的购房款付清。如购房人未在上述期限内付款，视为购房人未按合同约定履行；或者购房人申请银行贷款的具体贷款金额、时间以银行审核为准，不足部分购房人应在过户之前补足等。这种情况下，合同对贷款风险有明确约定，应当按合同约定处理。

合同对贷款风险没有约定的，则看购房人是否确有证据证明其因银行信贷政策调整而无法履行付款义务。如合同约定购房人以贷款方式支付一定比例的购房款，合同签订后确因房贷政策调整而使得购房人无法取得贷款或者所获贷款数额明显低于合同约定的贷款比例，而其又无法通过其他途径筹集资金支付购房款的，则购房人以贷款方式购买房屋的合同目的将无法达到。如果双方无法就差额房款的支付重新协商达成一致，必将导致买卖合同无法履行。如上所述，这种情况下购房人可以解除合同，同时由于合同无法履行的后果是因政策调控的客观原因所造成，该调控政策何时出合以及具体内农如何，均是当事人签订合同时无法预知的，故购房人无需为此承祖违约责任。同时，房屋买卖合同解除后，基于公平原则，出卖人应当将已收受的购房款本金及其利息或者定金返还购房人。

朱树英 曹珊