对土地确权案件中被诉主体资格的研究

近年来，我院行政案件呈上升趋势，案件增长的主要类型集中在与土地管理相关的案件上，其中又以申请颁发土地使用权证案件居多。由于历史和现实的双重原因，土地管理方面的法律法规多规定得较为原则和笼统，行政诉讼法及相关的司法解释又颁行得较早，难以将现实的种种情况都预见到，造成审判实践中一些具体问题难以掌握，适用法律存在分歧，影响了审判效率的提高。本文将从服务于实践的角度，对申请颁发土地使用权证案件中，政府是否是唯一适格的被诉主体的问题进行一些深入的研究，提出一些自己的观点和看法，以求教于各位同仁。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》?熞韵录虺啤锻恋毓芾矸ā罚牭谑?一条的规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，海南省人民政府于1997年修订定的《海南省城镇土地使用权申报登记发证实施办法》第十一条规定：“土地使用证书须盖市、县人民政府证明专用章才能生效，受法律保护”。在我省大多数地区的审判实践中，一向根据上述两条规定，推出凡是因颁发土地使用权证的案件，一律以政府为唯一适格被告的原则，即土地行政主管部门?熂锤魇小⑾毓?土管理部门?牪荒茏魑?适格的被告，若原告坚持起诉，则按裁定驳回。

　　坚持政府在这一类案件中是唯一适格被告的主要理由是：1?狈?律上已经明确规定土地是政府的职责，而不是其它任何一个行政主体；2?蓖恋匦姓?主管部门中是政府所辖的一个职能部门，承担颁发土地使用权证这一具体行政行为的最后责任者是政府，不是土地行政主管部门；3?倍酝恋厝啡ò渲な钦?府的法定职责，即使土地行政主管部门进行了一些确权工作，也是受政府委托，以政府的名义，土地行政主管部门只负责对土地的监督和管理，因此确权和颁证不是土地行政主管部门的法定职责，不能作为责任主体；4?蓖恋厥褂萌ㄖぶ挥芯?过政府盖章才能对外生效。

　　这一普遍的主流做法是值得商榷的。首先要明确的是，《土法管理法》对于土地管理属于政府职责范围的问题作出了明确界定，这一点是豪无疑问的，然而，政府作为一个综合性的行政主体，其各项法定职责的履行必须由政府的各个职能部门来完成，离开了各个具体的职能部门，作为政府本身无法完成任何一项职责。因此，土地管理法第十一条的规定，是对政府职责范围的原则性规定，不是一项具体的授权，也不是一条具体规则，另一方面，如果将该条规定视为明确、具体的授权规则，政府必然是行使这一职责唯一合法的行政主体，那么政府对于这一明确具体的授权事项就不能再委托他人进行，土地行政主管部门以自己的名义接受确权申报就没有任何的法律依据，而这就与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条所规定的内容相反，所以该条规定不能也不可能包含在执行土地确权管理这一职责上，政府具有排他地位，是唯一行政主体的内容。实际上，土地行政主管部门取得进行土地确权管理的行政权力的可能性是存在的，《中华人民共和国土地管理法实施条例》?熞韵录虺啤锻恋毓芾矸ㄊ凳┨趵??牭谒奶?“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请”、“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请”，不难看出，在有关土地使确权的问题上，法律上给予了土地行政主管部门一定独立的行政权力，实践中，土地行政主管部门也是在以自己的名义从事土地确权颁证的具体工作。《土地管理法实施条例》还在有关土地管理的其它事项上，赋予了土地管理职能部门相当多的独立行政权力，且并不要求以政府的名义进行。大多数的省份也制定了土地确权和其它土地管理的工作由土地行政主管部门负责实施的规定，如：海南、黑龙江、河南、云南、广东、广西、湖南、宁夏等省的规定，需要着重指出的是，没有一条法律或地方性法规规定，土地确权申报及其它一些土地权属争议应当向“政府”而不是“土地行政主管部门”提出。但无论是法律还是地方性法规，对于土地管理职能部门与政府之间在土地管理，尤其是土地确权颁证方面的关系和地位都是笼统和不够明确的，这是立法技术的问题不能不说是个遗憾。即便如此，在现有的法律规范没有规定政府是否是行使土地确权颁证的唯一、排他的行政主体，也未对土地行政主管部门“独立”进行土地确权颁证工作作出禁止性规定，反而还从立法的角度肯定了土地行政主管部门进行土地确权的独立性的情况下，贸然将《土地管理法》第十一条进行限制性解释，排除其它行政主体在土地确权工作中的主体地位，必然导致法律上的矛盾，在实践中也会出现混乱?熞蛭?既然确权颁证的唯一法定主体是政府，那么土地行政主管部门凭什么以自己的名义进行这项工作﹖?牎Ｏ喾矗?如果不对第十一条进行限制性解释和适用，不否认其它土地行政主管部门的行政主体地位，那么这一矛盾就可以避免。[page]

　　此外，在海南省的审判实践中，对土地确权颁证和土地权属争议采了两种不同的标准确认被诉主体，对于前者，按照《土地管理法》第十一条的规定，认定政府是唯一行政生体，故而是唯一适格被告，而对于后者，是认为政府已经将该项权利授予土地行政主管部门行使，所以土地行政主管部门有独立的行政处罚权，是适格被告。这是对同一法律规定的同样性质、同样明确的事项的两种不同的适用标准。《土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”该条规定与第十一条规定的性质和明确程度是一样的，却将十一条视为具体授权，而十六条却作为原则性授权，理由是，《土地管理法实施条例》已经将有关土地监管的权力明确授予了土地行政主管部门，该部门可以以自己的名义实施行政行为，所以可以作为被告，而土地的确权颁证，国务院没有明确地授予权力，所以政府是实施确权颁证的唯一主体，对此适用法律的逻辑，笔者持怀疑态度，能否以国务院条件的“不明确”规定，推理得出法律条文的含义﹖也就是能否以下位法不明确的规定去界定和限制上位法的概念﹖国务院的《土地管理法实施条例》虽然没有对土地行政主管部门在确权颁证中的地位和作用作出明确的规定，但是却规定了申报确权应当向土地行政主管部门提出，从立法的角度赋予了土地行政主管部门一定的独立行政权力，而在各省市的实践中，土地的确权颁证大都由土地行政主管部门具体操作，政府的政府核发土地证书，至多是形式上的一道手续，没有参与实质性的工作。在立法和实践都没有否定土地行政主管部门独立进行确权颁证行为能力的情况下，得出该部门不具有行政主体资格的结论，无论如何是说不通的。

　　对于第二个理由，同样存在理论上的瑕疵。行政主体之所以能够独立参加行政诉讼是由于行政主体能代表国家独立行使行政权力，因而也能够独立地成为行政诉讼的被告，我国的行政主体是管理主体，是形式上的责任主体，不是实质上的责任主体，其责任实质上归属于所代表的国家，因而其参加诉讼也只是从形式上代表国家，诉讼的结果最终由国家承担。此外，根据《宪法》第85条、第89条、第105条和第107条的规定，我国的行政主体主要是行政机关，即各级人民政府及列入国务院编制序列的各部门。换言之，政府的职能部门可以成为独立行使行政管理权力的部门，因而也可以成为被诉主体，这种诉讼地位与政府作为被诉主体的性质是一样的，无论是职能部门作为被告，还是政府作为被告，其最后的诉讼结果总是由国家承担。区分职能部门承担责任还是政府承担责任，只有形式上的意义，在实质上任何没有意义。从法律技术上看，之所以确认行政主体的诉讼地位是由于确认行政主体较为便捷，有利于诉讼的顺利进行，而不是由于哪一个行政主体具有“承担责任的能力”，以责任最终由哪一个行政主体承担来作为是否可以成为被诉主体的判断标准，理论上是难以成立的，上述的理由之二难以成为证明政府是唯一适格被告的好理由。

　　对于第三个理由，笔者认为，根据《海南省城镇土地使用权申报登记发证实施办法》的规定，对于土地确权，一律由土地的所有者或使用者直接向土地行政主管部门申请登记，土地行政主管部门也是以自己的名义接受申请和登记，没有以政府的名义接受申报登记，土地确权从申报到颁证的整个过程中，土地行政主管部门始终在以自己的名义开展工作，申报人也自始至终地在与土地行政主管部门?熗恋毓芾砭只蚬?土资源局?牻?行联系，而不是抽象的“政府”。实际上，就是整个确权程序过程中所使用的必要表格?煱?括土地权证?牰加晒?家土地行政主管部门?煿?土资源部?犕骋挥≈疲?而不是“政府?煱?括中央、地方政府??”的名义规定格式，总之，在确权颁证的过程中，土地行政主管部门一直在以自己的名义进行行政确权，这是现有的法律，大多数省市的法规、规章所规定的内容，实践中也确实是这样操作的。从没有一条法律法规规定，土地确权管理是政府而不是职能部门的“法定职责”，相反，无论是法律还是法规，甚至是政府规章，在有关土地确权问题上，都无一例外地赋予了土地行政主管部门相当大的独立行政权力，所以，土地确权是政府的法定职责，不是土地行政主管部门的法定职责一说是无法成立的。倘坚持这一观点，只会造成实际上的混乱，土地确权不是土地行政主管部门的法定职责，那么《土地管理法实施条例》中对土地行政主管部门授予接受土地确权申请的权力就是错误的，土地行政主管部门受理土地确权申请就是“非法”的，更不用说土地行政主管部门还要就土地确权进行独立调查和测量了，这岂非荒唐﹖?犚酝恋厝啡ň烤故钦?府还是土地行政主管部门的“法定职责”作为确定被诉主体资格的标准，恐怕很难成立。[page]

　　对于第四点理由，笔者认为，首先，土地权证只有加盖政府公章才能生效的规定，仅见于海南省《城镇土地使用权申报登记发证实施办法》，其它法律及省市法规没有（下转第16页）（上接第12页）如此明确的规定。政府的规章在行政审判中一直都处于一种“参照适用”的地位，所以能否直接将该条作为判断政府是唯一被诉主体的法律依据还值得考虑。其次，《土地管理法》已经明确地规定了政府应当核发土地所有权、使用权证书，那么，政府如果不在该证书上盖章，不履行核发的义务，该证书是当然无效的。另一方面，海南省的任何一张土地权证，都由土地行政主管部门填写，并加盖该部门公章，而这种填写必须是在土地行政主管部门独立地进行调查核实的基础上进行的，如果土地行政主管部门不接受申报，或者不作调查核实，这种证书上的填写是不能进行的，也就是说，土地行政主管部门填写土地权证并加盖公章的行为，本身就是一种行政确权的行为，只不过这一行为的最后生效有待于政府从形式上加以认可。而政府要核发土地权证，加盖公章的基础只能是土地行政主管部门已经在该证上加盖公章，即只能在土地行政主管部门调查核实的前提下才能作出，也就是说，在颁发土地所有权、使用权证书的过程中，没有哪一个行政主体能够单独地让这种证书生效，只有土地行政主管部门和政府的共同行为才能完成整个颁证程序，政府加盖公章是颁证过程中的最后一道程序，政府本身无法单独地完成确权颁证这一法定职责。土地行政主管部门进行确权调查是确权颁证过程的一个方面，政府城土地确权证书上盖章，是确权颁证的另一个方面，确权颁证的行政行为，需要由两个行政主体共同完成，任何一个主体都不能单独地作出颁发土地权证的行为。因此，以政府在土地权证上盖章才能使之生效为由，得出只有政府才是唯一适格被告的结论恐怕有些失之偏颇，毕竟，确认一个行政主体是不是合格的被告，关键在于这一主体能否独立地进行行政行为。至于说到土地权证上，土地行政主管部门的公章只对内生效而不对外生效，政府的公章才对外生效，所以政府才是唯一适格被告的说法，没有任何法律依据，只要政府不在其上加盖公章，土地权证根本就没有任何“对内”或“对外”的效力，反过来也一样，只有政府的公章，没有土地行政主管部门的公章，这种证书是不是合法有效的，恐怕也是个问题。非要坚持对“内”对“外”的效力，本身就没有什么实际意义，试问，在土地权证不对“外”有效?熂凑?府尚未盖章?牭那榭鱿拢?该证对什么“内”有效﹖恐怕在这种情形下，反而是对“外”有效了，颁证程序走到这一步，土地行政生管部门就不能随便将地再确权给其它主体了，而其它主体也不能申请该地的权利了。

　　综上所述，坚持土地确权颁证案件中，政府是唯一适格被告的做法，只会造成立法上矛盾，在理论上也难以成立，在实践中也起不到什么实际的社会效果?熚蘼凼钦?府当被告还是土地行政主管部门当被告，出庭的被告实际上都是土地行政主管部门?牐?除了增加当事人讼累，浪费司法成本，降低审判效率外，恐怕也难以达到司法公正目的。如果改变这种做法，不否认土地行政主管部门的行政主体地位和被诉地位，那么不仅可以避免法律上的矛盾，理论上也可以成立，而且实践中也更便于操作，方便当事人诉讼，有利于提高审判效率。