康金星诉镇平县人民政府为谭景顺颁发国有土地使用权证案

　原告：康金星。

　　被告：河南省镇平县人民政府。

　　法定代表人：李志广，县长。

　　第三人：谭景顺。

　　原告康金星与第三人谭景顺系前后邻居，康居前、谭居后。康金星争议的土地位于镇平县城关察院下街路西康的房后。该地原为谭家兑换房屋后所使用的宅地。康金星原在察院下街路西有临街瓦房三间，在其房后有一间小厨房，其房后有谭景顺两间东屋。1991年，镇平县政府决定对县城内几条主要街道进行扩街改造，察院下街被列为重点改造街道之一。当时县里成立了“镇平县拆迁指挥部”和“城建领导小组”。扩街工作首先从察院下街进行。临街的康金星的三间门面房被划入红线拆至后墙，谭景顺的东屋扩露出来。根据县政府关于街道建设实行“前后结合，左右联建”的意见，该段的拆建工作具体由镇平县城关镇人民政府牵头与各户协商。1991年6月16日，镇平县城乡建设环境保护局、城关镇政府土地管理办公室与谭景顺签订了《拆迁改建协议书》。该协议约定：1谭景顺将现有东屋两间拆除；2按城市规划为谭安排门面房两间（7米）；3谭家原宅地剩余部分（南北长193米，宽75米）仍归谭使用。协议签订后，谭景顺将东屋拆除，然后与康金星、杨永立两户按照规划位置互相结合，各建门面房两间。后三家为房后宅地发生纠纷。镇平县城建领导小组和城关镇政府于1992年5月20日联合下发了《关于察院下街谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》，该意见如下：1仍按前后结合的精神，调整门面房后的宅地使用权。谭景顺门面房7米，和这相对应的后边的旧宅地归谭景顺使用；康金星建门面房6米，与此相对应的后边旧宅地归康金星使用。该《意见》加盖有城关镇政府印章而未加盖镇平县城建领导小组印章。谭景顺不服该处理意见，两次书面申诉。1992年9月9日，康金星将两间半成品门面房卖于杨国志（未办房屋过户手续和土地变更手续）后，搬到城关镇南关村鄢庄居住。1994年11月20日，城关镇政府下文撤销了《关于谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》，该文于11月25日送达康金星及其他两户。康金星收到后提出异议，但未向法院起诉。1995年3月3日，谭景顺领取了《房屋所有权证》。1998年谭景顺在其后边进行宅地改建时，杨国志以自己名义向镇平县土地管理局递交了确权申请书，请求对其房屋后边宅地进行确权。1998年10月6日，谭景顺向土地管理部门提出办理土地使用证申请，按规定提交了户口薄、身份证复印件及土地权属证明材料和地上附属物证明。土地登记机关对申请登记之地进行了地籍调查，权属审核，未发公告。1998年12月14日，经镇平县人民政府批准，为谭景顺申请土地进行了注册登记，并与同日为其颁发了镇国用980003112号《国有土地使用证》。原告康金星知道后不服，向镇平县人民法院提起行政诉讼。

　　原告诉称：11991年进行县城扩建时，成立了镇平县城建领导小组，对谭、杨、康三家宅地纠纷作过处理意见，即按照“前后结合”的精神康金星建门面房6米，和此相对应的旧宅地归康家使用，虽然城关镇政府下文撤销了这个处理意见，但这个意见是镇平县城关领导小组与城关镇政府联合作出的，城关镇政府自行撤销是无效的。该地的使用权仍归原告，被告将该地确定给三人使用，侵犯了原告的土地使用权；2被告在办证过程中，未发公告，不符合法定程序；3被告在发证时，土地权属有争议，被告未解决即发证，程序违法。请求撤销被告给第三人颁发的980003112号《国有土地使用证》。

　　被告辩称：1康金星不具备原告资格，并无实体上的权利，政府的颁证行为并未侵犯其土地使用权。相反，第三人谭景顺在申请办证时，提供了土地权属来源证明及地上附属物证明，经过地籍调查，权属审核，确定该地归第三人使用是正确的。2被告在发证过程中虽然未发公告，但根据国家土地管理局的有关批复文件，不能以此认定程序违法。3原告与第三人之间并不存在土地权属争议。因此，被告颁证行为合法，请求予以维持。

　　第三人谭景顺述称：本人申请登记之土地原系兑换房屋后的老宅基地，1991年县城拆迁时，又经政府商定由我使用。被告县政府为我颁发《国有土地使用证》程序合法，证据充分，符合法律规定，请求予以维持。

【审判】

　　镇平县人民法院经审理认为：原告争议的宅基地原属第三人使用，在扩街改造中，经过城关镇政府调整后的剩余宅地仍归第三人使用，虽然城关镇政府和镇平县城建领导小组作出了《谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》，将三家后边剩余宅地调整给原告使用，但城关镇政府又下文撤销了这一调整用地决定，原告虽提出异议但未向法院起诉，原告主张争议之地的使用权随着城关镇政府的撤销行为而失去依据。因《关于谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》仅加盖有城关镇人民政府印章而镇平县城建领导小组虽署有名而无加盖公章，所以城关镇政府下文撤销该《意见》并无不当，原告认为无效的理由不能成立；原告康金星自房屋卖于杨国志后，在别处居住，原告未提供从1992年至1998年的6年中，原告与第三人发生土地争议的事实证据，因此，原告以被告发证时存在土地权属争议，请求撤销为第三人颁发的国有土地使用证，理由不能成立；3被告授权的土地管理部门在土地登记时，未发公告，是其工作上的失误，但并未构成严重违犯法定程序。被告依据第三人提供的土地权属及地上附属物的合法证件，为第三人颁发国有土地使用证符合法律规定，证据充分，程序合法，并未侵犯原告的土地使用权。所颁证件合法有效，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，该院于1999年10月6日作出判决：

　　维持镇平县人民政府为第三人谭景顺颁发的镇国用980003112号《国有土地使用证》。

　　康金星不服一审判决，向南阳市中级人民法院提起上诉称：被诉人镇平县人民政府在土地有争议，未进行详细的地籍调查，未依法进行公告的情况下，给谭景顺颁发国有土地使用证，系程序违法该国有土地使用证所确定的土地面积用了郭书平的宅基地，侵犯了他人的土地使用权，在此情况下，原判对该证予以维持错误，请求二审法院撤销一审法院判决，撤销镇平县人民政府为谭景顺颁发的《国有土地使用证》。

　　南阳市中级人民法院审理认为：上诉人争议的宅基地原属谭景顺家使用，并非上诉人使用的土地，镇平县城关镇人民政府和镇平县城建领导小组虽然作出《关于谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》，但城关镇人民政府又下文撤销了这一调整用地决定，上诉人虽提出异议但未向人民法院起诉，其主张争议之地的使用权随着城关镇人民政府的撤销行为而失去了依据。在扩街改造中，经过镇平县城乡建设环境保护局和城关镇政府与谭景顺协议将调整后的宅地仍确定给谭使用。因此，上诉人称其与谭景顺就镇平县人民政府给谭景顺颁发的国有土地使用证所确定的土地存在权属争议无事实根据，本院不予采信。镇平县人民政府根据谭景顺提交的申请和权属证明等材料。根据地籍调查，权属审核和审批，颁发的国有土地使用证应属有效证件。虽然在颁发国有土地使用证时未进行公告不当，但并非严重违反法定程序，不足以导致该证撤销的结果。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出判决：

　　驳回上诉，维持原判。

【评析】

　　本案在审理过程中遇到以下几个问题：

　　一、康金星是否具备本案原告资格?对此有两种意见：第一种意见认为：康金星已把房屋卖给杨国志，卖房时，办理了镇平县人民政府颁发的《房屋买卖契证》，该房屋实际已转给了杨国志，杨国志已交付了房款，并从1992年居住至今，而且实际上是杨国志买了康的房子后与谭家发生的土地纠纷，本案应以杨国志的名义起诉。另一种意见认为：康金星虽然把房子卖给了杨国志，但并未办理房屋过户手续和土地变更手续，从民事法律的角度讲，该房屋的所有权并未合法转移，因此，应以康金星的名义起诉。对此，我们同意了后一种意见。其理由是：

　　第一，康金星与杨国志买卖房屋的行为发生在《城市私有房屋管理条例》之后，根据《条例》的规定，买卖房屋必须到房管部门办理过户手续。而康将房屋卖与杨国志时，虽办理了《契证》，而无办理房屋过户手续，实际上双方的买卖关系是无效的，康金星仍是该房屋的所有权人；其二，城关镇政府在92年5月20日作出了《关于察院下街谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》，该意见赋予康金星对其房后宅地有使用权，这正是康金星主张该权利的依据；其三，杨国志宁愿做康金星的全权代理人而不同意以自己名义起诉。综上所述。我们认为：根据《行政诉讼法》第二条的规定，康金星具有起诉权；根据其房屋买卖未过户及城关镇的处理意见，康金星是本案利害关系人，具有原告资格。

　　二、城关镇人民政府与谭景顺签订的《拆迁改建协议书》是否有效?对此，也有不同认识。一种观点认为：城关镇政府土地管理办公室不具备签订协议的主体资格，既无权行使城市规划权，又无权行使土地调整权，因此，该《协议》上所签订的“将谭景顺东屋拆除，给其规划门面房两间，剩余宅地归谭景顺使用”的内容应为无效。另一种观点认为：我们不能孤立地就案办案，要从三个“有利于”出发，以服务经济建设的大局去审理每起案件，具体案件具体对待。我们采用了后一种意见，对该协议的效力进行了认真审查。固然，从形式上讲，城关镇土地管理办公室不具有对拆迁户签订协议的主体资格。但是从当时的社会背景讲，镇平被列入全省十八个试点县之一，县委、县政府提出的口号是“超常规、大跨度”的发展地方经济。其中，对镇平县城进行大拆大建，这既是发展地方经济，又是加速城市建设的重大举措，这在镇平是首例，在全省也产生很大轰动。而镇平的扩建刚好就是从康金星所处的地段开始的。当时，县里组织了以县委人大、政府主要领导为首的“拆迁指挥部”，具体工作由城关镇和城建局牵头实施。当时的阻力很大，经验不足，一方面大力宣传，一方面逐户做工作，动员拆迁、安置。当时原告康金星临街的三间瓦房被划入红线，拆至后墙，后边仅剩一间小厨房的地方，按规定，街面房要盖7米长。康的房子后有谭景顺两间东屋，谭家房屋不拆，不仅康、杨两家门面房难建，而且影响到整个拆迁工作进度。为此，经城关镇政府和城建领导小组与谭家多次协商，达成了《拆迁改造协议》。以后，城关镇政府土地办又与县城所有的拆迁户订立了类似的《拆迁改建协议》。按照协议规定，该拆的拆了，该建的建了，才形成镇平县城现有的城市规模。该《协议》尽管不完善，但其内容是符合《城市规划法》中规定的“城市土地利用应当符合城市规划”这个原则的，而且既成事实。如果否认该《协议》效力，那么拆建户都去要已经调整给别人的地，岂不乱了套，城市建设的成果就不能巩固。所以我们必须以维护城市建设的大局出发，认定该《协议》的效力。

　　三、对镇平县城建领导小组，城关镇人民政府作出的《关于察院下街谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》效力的认定。1992年5月20日，镇平县城建领导小组和城关镇政府对谭、杨、康三家后边的剩余宅地作出了与谁的房屋相对应的后边宅地归谁使用的处理意见。该《处理意见》是一种具体行政行为，也是城市人民政府作出的一种调整用地决定，具有法律效力。正是由于该决定的出台，赋予了康金星对其房后宅地（即争议地）具有使用的权利，也是原告康金星以此主张土地权利的唯一依据，但该决定又被城关镇人民政府于1994年11月19日下文撤销，康金星收到撤销决定后虽提出异议但未向法院起诉。该《撤销决定》又未经哪个单位撤销，故《撤销决定》早已生效。随着该《撤销决定》的生效，原赋予康金星房后宅地的使用权即随之消失，原告康金星仍以1992年5月20日城关镇作出的《谭、杨、康三家宅地纠纷的处理意见》为依据主张该处的土地使用权已显得苍白无力。故认定：原告主张争议之地的使用权随着城关镇政府撤销行为而失去依据。