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林长宇律师,执业证号:13101201010601957。中华律师协会会员,现为北京盈科(上海)律师事务所律师。执业以来一直致力于房地产法、建筑工程法、经济商事法等民商法领域的研究及实践,擅长:房地产纠纷、建筑工程纠纷、经济纠纷、合同纠纷、公司法律顾问。

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农民房屋可以买卖吗?

案 例

  1991年4月,北京市××区某乡农民甲与邻乡农民乙签订《协议书》,约定:乙将北房两间、门楼一个卖与甲,房价1万元,双方签字立据,不得反悔。甲随后支付了房款1万元,乙将两间房屋及《乡政府审核批给社员建房户施工许可证》原件一并交与甲,双方未办理房屋过户登记手续及宅基地权属变更登记手续。1995年乙病故。2004年8月,乙妻向海淀法院提起诉讼,请求法院判令甲、乙双方签订的房屋买卖合同无效,理由是:乙当年在原告不知情的情况下将房屋卖与甲,原告一直认为该房屋只是借给甲使用。2003年原告找到甲要求腾房,甲说房子是其购买的,但未向原告出示任何手续。原告认为,甲乙双方的房屋买卖行为未办理相关手续,故请求法院判令买卖合同无效。

  另据查,该地区因房地产开发原因即将面临拆迁,被拆迁人可以获得数十万元的拆迁补偿款。

  判 决

  ××区法院审理后认为,根据《中华人民共和国土地管理法》的规定:“集体所有的土地依照法律规定属于农村集体所有。”“依法改变土地的所有权或者使用权的,必须办理土地权属变更登记手续,变更证书。”“农村居民建住宅,使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。”甲与乙买卖房屋的行为,未经有关部门批准,双方所签订的买卖房屋的协议书无效。依据《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第(五)项的规定,判决:甲与乙1991年4月签订的买卖房屋的协议书无效。

  解 析

  笔者认为,一审判决值得商榷,理由如下:

  一、判定诉争合同是否有效的依据应当是《合同法》,而非《民法通则》。

  《民法通则》第五十八条规定了七种无效的民事行为,其中,第一款第(五)项规定:违反法律或者社会公共利益的民事行为无效。而《合同法》第五十二条第(五)项规定:违反法律、行政法规强制性规定的合同无效,即把原来的民法通则五十八条“违反法律”作了进一步的解释,尽可能缩小了无效合同的范围,这正符合合同法所确立的鼓励交易的原则。

  根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第三条之规定:“人民法院确认合同效力时,对合同法实施以前成立的合同,适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的,则适用合同法。”

  由此可见,本案应当适用合同法来判定诉争合同的效力。

  二、诉争合同并未违反法律、行政法规的强制性规定,应当认定有效。

  首先,一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定,认定甲与乙买卖房屋的行为未经有关部门批准,所以双方所签订的房屋买卖协议无效。笔者认为,一审法院没有正确理解“法律、行政法规强制性规定”的含义,亦未正确、全面理解《土地管理法》有关规定的含义。

  (一)《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。”但该法并未规定办理变更登记手续后合同才生效。根据《<合同法>若干问题的解释(一)》第九条规定:“法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力。”所以法院不能依《土地管理法》的上述规定认定合同无效。事实上,目前,我国农村宅基地和房屋办理登记的比例很低,更谈不上办理变更登记了。

  (二)《土地管理法》规定:农村居民建住宅,使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。笔者认为,该规定是明确针对农村居民新建住宅而言。法律只规定了农民建住宅要由乡政府批准,而未规定农村房屋买卖也要由政府批准,所以法院不能任意对法律规定作扩大解释,更不能依此认定买卖行为无效。而且,《土地管理法》第62条也规定:“出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。”显然,法律并未禁止农村村民出租、出售宅基地上所建住宅,也未对出售行为设置任何限制,而仅仅规定出卖人出售住房后不能再申请宅基地。迄今为止,我国还没有法律或行政法规对农村房屋的买卖作出禁止性或限制性的规定。国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》规定:“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅,有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”这可能是唯一对农村房屋买卖进行限制的规定,但是该通知既非法律,亦非行政法规,更何况其限制的只是城市居民购买农村房屋,根本没有限制农民之间买卖房屋的行为。

  其次,除了一审判决中援引的《土地管理法》的有关规定外,一些人主张合同无效的主要依据就是《土地管理法》中“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”这一规定。笔者认为,该条虽未明确规定适用农村农业用地,但是,从其立法精神来看,该条旨在加强土地用途管制,限制农用地转为建设用地,保持农用地的数量,确保农民的生存之本和国家粮食安全,而宅基地本来就是建设用地,其主体变更没有改变宅基地的性质,更不会导致农用地的减少,故将该条规定适用于宅基地是不妥的。

  三、一审判决合同无效,是对诚实信用基本原则的背离,也与稳定社会秩序的法律宗旨不相符。

  本案诉争的房屋买卖协议从1991年签订、履行至今已十三年之久。期间,两家未对该房屋买卖行为产生过任何争议。直至2004年该村面临拆迁,被拆迁人可能获得几十万元的拆迁补偿款,正是在这种利益驱使下,原告才诉至法院,主张当年的买卖合同无效。

  笔者认为,第一、该房屋买卖协议的签订是甲、乙双方当事人意思自治的结果,并且已经履行完毕,事隔十三年后原告因形势的变化要求确认合同无效,显然有违诚实信用的基本原则,应属恶意抗辩。第二、尽管目前法律界对诉讼时效制度能否适用于确认合同无效之诉尚有争论,但从稳定社会秩序和尊重交易公平的原则出发,如果允许相关主体无限期地随时动摇既存的法律关系,对另一方是不公平的,这既有悖于合同无效制度的初衷和立法本意,也与稳定社会秩序的法律宗旨不相符。

  综上所述,笔者认为,一审法院的判决有失公允,有待商榷。

  点 评

  保护农民的合法权益,既是各级政府机关的重要工作,也是司法机关的神圣职责。近年来,农村的房地产市场日渐活跃,农民往往将其在宅基地上所建房屋或者出租,或者出售他人。购买者中有的是本村村民,有的是外村村民,还有的是城镇非农业户口居民。于是,类似本案的农村房屋买卖纠纷也越来越多。但是,由于我国尚无明确的法律规定来规范农村房屋买卖行为,涉及农村宅基地和农村房屋的规范性文件也比较杂乱,因此,在司法实践中对这一法律问题理解各异,各地各级法院在审理类似案件中,判决结果也是千差万别。

  笔者认为,一方面,从法律保护所有权的基本精神来看,限制农民买卖房屋并非仅仅是对农民利益的维护。所有权最核心的权能是处分权,限制农民对其房屋的处分,本质上就是限制农民对其房屋享有的所有权。随着我国市场经济的不断发展,很多农民开始走出村庄,到外面的世界开创事业,于是农村出现越来越多的空闲房屋,如果一味加以限制,这些宅基地上的合法建筑将无法发挥其更大的财产价值,对农民的利益当然不利。合同法的立法宗旨是合同自由,当事人意思自治,如果简单限制农村房屋买卖,也与合同自由的基本精神相悖。

  另一方面,农民对房屋所有权的行使,又受到其宅基地使用权的限制。依照《土地管理法》等法律、法规规定,宅基地使用权作为农村居民的一种基于身份性质的福利,不得随意转让他人,特别是严格限制城市居民购买农民宅基地。国务院刚刚发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发?煟玻埃埃搐牐玻负牛┮仓厣辏?“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”但法律并未对农民之间转让房屋进行限制。实践中,一些同志认为宅基地只能转让给本集体经济组织内部成员,实际上也没有明确的法律依据。法律并未明确限制宅基地不能转让给本集体之外的农民。为了妥善解决农村房屋买卖合同的效力问题,避免因对法律理解上的分歧导致同案不同判现象的发生,最有效的方法还是应以法律的形式对农村宅基地以及农村房屋的产权归属和产权流转作出明确规定。当前,《物权法》草案正由全国人大进行审议,相信《物权法》的出台,可以有效解决有关农村房屋买卖合同的效力问题。


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